專家解讀|喬寶云：規(guī)范政府財政行為 保證政府債務(wù)健康發(fā)展

中央財經(jīng)大學中國公共財政與政策研究院院長、教授 喬寶云

修訂后的《中華人民共和國預算法實施條例》（以下簡稱《條例》）已于近日頒布，自2020年10月1日起正式施行。預算法是我國財政領(lǐng)域的基本法律，《條例》是2015年開始實施的新預算法最重要的配套法規(guī)，對于加快建設(shè)現(xiàn)代財政制度、規(guī)范政府財政行為具有重大意義。

政府債務(wù)是現(xiàn)代財政制度中不可或缺的重要工具。原預算法規(guī)定，地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。但此前地方政府基于發(fā)展需要，多方融資，實際上形成了較大規(guī)模的地方政府債務(wù)。這些債務(wù)由于沒有納入預算管理，脫離了中央和同級人大監(jiān)督，存在著風險隱患。2015年開始實施的新預算法，按照疏堵結(jié)合、“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，增加了允許地方政府舉借債務(wù)的規(guī)定。至2019年底，地方政府債務(wù)為21.31萬億元，中央政府債務(wù)為16.8萬億元，中央政府加上地方政府債務(wù)，合計38.11萬億元，占GDP38.5%，低于歐盟提出的60%警戒線，也低于主要市場經(jīng)濟國家和新興市場國家的平均水平。

新頒布的《條例》從舉債方式、舉債規(guī)模、舉債用途、舉債主體和舉債責任等方面進一步明確了政策細節(jié)和實操要求，保證新預算法真正落地生效。

一、舉債方式。《條例》規(guī)定，地方債務(wù)包括一般債務(wù)和專項債務(wù)兩個部分。一般債務(wù)包括列入一般公共預算用于公益性事業(yè)發(fā)展的一般債券，也包括地方政府負有償還責任的外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款轉(zhuǎn)貸債務(wù)；專項債務(wù)專指列入政府性基金預算用于有收益的公益性事業(yè)發(fā)展的專項債券。

二、舉債規(guī)模。地方政府債務(wù)余額實行限額管理，各省、自治區(qū)、直轄市的政府債務(wù)余額不得突破國務(wù)院批準的限額。具體地說，舉借債務(wù)的規(guī)模指各地方政府債務(wù)余額限額的總和，包括一般債務(wù)限額和專項債務(wù)限額。《條例》規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市的政府債務(wù)限額，由財政部在全國人民代表大會或者其常務(wù)委員會批準的總限額內(nèi)，根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風險、財力狀況等因素，并考慮國家宏觀調(diào)控政策等需要，提出方案報國務(wù)院批準。

三、舉債用途。預算法規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。《條例》明確，省、自治區(qū)、直轄市政府依照預算法規(guī)定增列的赤字，可以通過在國務(wù)院下達的本地區(qū)政府債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行地方政府一般債券予以平衡。一般債券列入一般公共預算，用于一般公益性事業(yè)發(fā)展，專項債券列入政府性基金預算，用于有收益的公益性事業(yè)發(fā)展。

四、舉債主體和程序。《條例》規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市政府財政部門依照國務(wù)院下達的本地區(qū)地方政府債務(wù)限額，提出本級和轉(zhuǎn)貸給下級政府的債務(wù)限額安排方案，報本級政府批準后，將增加舉借的債務(wù)列入本級預算調(diào)整方案，報本級人民代表大會常務(wù)委員會批準。省、自治區(qū)、直轄市政府財政部門應(yīng)當根據(jù)國務(wù)院批準的本地區(qū)政府債務(wù)限額，合理安排發(fā)行本地區(qū)政府債券的結(jié)構(gòu)、期限和時點。

五、舉債責任。《條例》明確要求地方各級政府財政部門負責統(tǒng)一管理本地區(qū)政府債務(wù)。接受轉(zhuǎn)貸并向下級政府轉(zhuǎn)貸的政府應(yīng)當將轉(zhuǎn)貸債務(wù)納入本級預算管理。使用轉(zhuǎn)貸并負有直接償還責任的政府，應(yīng)當將轉(zhuǎn)貸債務(wù)列入本級預算調(diào)整方案，報本級人民代表大會常務(wù)委員會批準。各級政府性基金預算年度執(zhí)行中有超收收入的，應(yīng)當在下一年度安排使用并優(yōu)先用于償還相應(yīng)的專項債務(wù)；國務(wù)院可以將舉借的外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款轉(zhuǎn)貸給省、自治區(qū)、直轄市政府。國務(wù)院向省、自治區(qū)、直轄市政府轉(zhuǎn)貸的外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款，省、自治區(qū)、直轄市政府負有直接償還責任的，應(yīng)當納入本級預算管理。省、自治區(qū)、直轄市政府未能按時履行還款義務(wù)的，國務(wù)院可以相應(yīng)抵扣對該地區(qū)的稅收返還等資金。

此外，《條例》明確要求財政部和省、自治區(qū)、直轄市政府財政部門應(yīng)當建立健全地方政府債務(wù)風險評估指標體系，組織評估地方政府債務(wù)風險狀況，對債務(wù)高風險地區(qū)提出預警，并監(jiān)督化解債務(wù)風險。同時，地方各級政府財政部門應(yīng)當定期向上一級政府財政部門報送本行政區(qū)域政府債務(wù)余額統(tǒng)計報告。政府債務(wù)按照有關(guān)規(guī)定向社會公開。各級政府、有關(guān)部門和單位突破一般債務(wù)限額或者專項債務(wù)限額舉借債務(wù)的，責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

政府債務(wù)在我國現(xiàn)代財政制度建設(shè)中承載著重大的責任，同時也面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。《條例》的實施為規(guī)范政府財政行為、積極防范債務(wù)風險奠定了堅實的基礎(chǔ)。