孫守亮：將排污許可制打造成改善環(huán)境質(zhì)量的制度利器
孫守亮(生態(tài)環(huán)境部政策研究中心主任)
排污許可制是固定污染源管理的核心制度，關(guān)乎生態(tài)文明制度體系和生態(tài)環(huán)境治理體系。《排污許可管理條例》(以下簡稱《條例》)在多年探索、實踐積累、經(jīng)驗借鑒、問題倒逼的基礎(chǔ)上，在一些重大問題上形成了解決路徑，為固定污染源管理制度更加成熟定型更加完善奠定了法規(guī)基礎(chǔ)，為改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提供了長牙齒的制度利器。
排污許可制試點以來，雖然大部分省(自治區(qū)、直轄市)已經(jīng)開始頒發(fā)排污許可證，為加強固定污染源管理發(fā)揮了重要作用，但有些地區(qū)也一定程度上存在重發(fā)證輕證后監(jiān)管，持證排污單位不按證排污、不達(dá)標(biāo)排放的問題，排污許可權(quán)威性需要強化。可以說，核發(fā)排污許可證僅僅是管理的開端而不是結(jié)束，許可證的權(quán)威不是發(fā)出來的，而是證后監(jiān)管管出來的。
《條例》以排污單位自行監(jiān)測、臺賬記錄、執(zhí)行報告為手段，壓實排污單位主體責(zé)任，推動主動守法，同時推動生態(tài)環(huán)境主管部門轉(zhuǎn)變角色、找準(zhǔn)自身定位、履行好監(jiān)管職責(zé)。嚴(yán)格落實企業(yè)主體責(zé)任和政府監(jiān)管責(zé)任，必將有力推動將排污許可制打造成改善環(huán)境質(zhì)量的制度利器。
一是《條例》明確了排污單位污染物排放控制的主體責(zé)任。核心是明確排污許可證不僅是“排污資格證”，而且還是排污行為的法律性要求和規(guī)范性要求載體，排污許可證是排污單位承擔(dān)污染排放控制義務(wù)和責(zé)任的法律文書，具有法定性、強制性，將污染物排放治理的責(zé)任回歸企業(yè)，改變以往政府包辦式、保姆式管理的做法。《條例》明確了排污單位污染排放控制的責(zé)任范圍，規(guī)定了排污許可證記載的信息內(nèi)容，包含了污染物排放口位置和數(shù)量，污染物排放方式和排放去向，排放口設(shè)置及規(guī)范化管理要求，以及自行監(jiān)測、環(huán)境管理臺賬記錄、排污許可證執(zhí)行報告等具體要求，明確了排污單位按證排污的法律責(zé)任義務(wù)。載入排污許可證的內(nèi)容既是排污單位滿足排污許可要求所需要實現(xiàn)的環(huán)保義務(wù)，也是排污許可證的一個守法公開承諾，排污單位要通過自行監(jiān)測、提交執(zhí)行報告等各種手段記錄污染排放情況，并按照規(guī)定將有關(guān)信息公開，實現(xiàn)按證排污。《條例》規(guī)定的上述要求，使得排污單位履行污染物排放控制義務(wù)有法可依，也給排污單位強化對自身排放行為的管理，主動承擔(dān)環(huán)境治理主體責(zé)任，提供了明確依據(jù)。
二是《條例》強化了生態(tài)環(huán)境主管部門事中事后監(jiān)管職責(zé)。排污許可制度的改革完善，是在審批制度改革、轉(zhuǎn)變政府職能的大背景下進(jìn)行的。《條例》規(guī)定生態(tài)環(huán)境主管部門建立全國統(tǒng)一的排污許可證管理信息平臺，明確了排污許可管理部門審批的權(quán)限、處理流程和處理結(jié)果類型。生態(tài)環(huán)境主管部門要將排污許可證執(zhí)法檢查納入年度執(zhí)法計劃，通過執(zhí)法監(jiān)測、隨機抽查等方式監(jiān)督監(jiān)管排污單位的污染排放行為，對持證排污的相關(guān)違法行為進(jìn)行界定、清理、處罰。《條例》也為對排污單位按照環(huán)境保護績效水平優(yōu)化日常執(zhí)法監(jiān)管創(chuàng)造了條件，生態(tài)環(huán)境主管部門可以根據(jù)排污許可管理類別、排污單位社會誠信檔案，以及排污單位自行監(jiān)測、管理臺賬和執(zhí)行報告的核查情況，確定檢查頻次和檢查方式。這必將進(jìn)一步強化、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境主管部門對持證排污行為的監(jiān)管。
三是引入社會監(jiān)督，構(gòu)建新型環(huán)境治理體系。排污許可證是排污單位環(huán)境行為的承諾書，是生態(tài)環(huán)境主管部門對污染源要求的綜合集成、開展環(huán)境監(jiān)管的執(zhí)法依據(jù)，也是公眾監(jiān)督和信息公開的切入點。生態(tài)環(huán)境主管部門要從準(zhǔn)確界定政府、排污單位、社會公眾三者職責(zé)及相互關(guān)系角度出發(fā)，系統(tǒng)推進(jìn)行政審批、許可事項的整合與精簡優(yōu)化，加強證后監(jiān)管，用好、用活許可證，使之與現(xiàn)有環(huán)境管理整合聯(lián)動，引入社會監(jiān)督，依法重罰不兌現(xiàn)承諾、不按證排污的排污單位。《條例》為排污單位排放信息披露、監(jiān)管信息公開等提供了全國統(tǒng)一信息平臺，要推動排污單位定期上報執(zhí)行報告，定期開展信息公開，自覺接受監(jiān)督檢查，建立企業(yè)環(huán)境守法和誠信信息共享機制，強化排污許可證的信用約束。這也為社會監(jiān)督與監(jiān)管執(zhí)法過程整合、形成監(jiān)管合力創(chuàng)造了條件。
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