焦 捷：改革創新十年磨劍 依法管理開啟新篇
清華大學教授、國有資產管理研究院院長 焦捷
2020年12月30日，國務院常務會議審議通過了《行政事業性國有資產管理條例》（以下簡稱條例），自2021年4月1日起施行。條例的出臺是全面落實黨中央、國務院關于加強國有資產管理與監督的體現，是推進國家治理體系和治理能力現代化的要求所在，是完善現代財政制度和健全國有資產法律體系的應有之義。條例立法的推進過程，是行政事業性國有資產管理不斷改革完善、創新發展的過程。條例出臺開啟了行政事業性國有資產管理法治化的新篇章。
一、條例出臺的重大意義和立法原則
條例的出臺是全面落實依法治國、強化人大監督、服務國家治理和健全國有資產法律體系的必然要求。行政事業性國有資產是行政事業單位為了履行職責、發展事業直接支配的各類國有財產，通過條例予以嚴格規范和充分保護，是全面落實依法治國的直接體現。條例按照黨中央關于加強人大國有資產監督的要求，把建立行政事業性國有資產報告制度法定化，對于全面提升國有資產管理透明度和公信力，鞏固和發展中國特色社會主義基本經濟制度、管好人民共同財富具有重大意義。條例立足行政事業性國有資產保障黨和國家事業發展的功能定位，對于發揮好財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用意義深遠。條例以憲法和法律為基本遵循，解決了行政事業性國有資產管理法律層級偏低、部分領域無法可依等問題。
條例堅持了“改革引領、依法推進、實事求是、創新支撐”的原則。條例不是原有制度的簡單加總，而是以系統性改革思維為引領，從國家治理和強化人大監管的更高層面，理順體制機制，著力構建符合“放管服”改革要求的行政事業性國有資產管理和監督制度。條例對行政事業性國有資產管理進行嚴格規范，強調權責一致，注重與相關法律法規制度的銜接，以“大資產觀”為基礎，本著“實事求是”的原則，重點聚焦并體現行政事業性國有資產管理的共性問題，總結肯定了行政事業性國有資產管理的成熟做法和經驗，并兼顧了部分資產的特殊性。條例著眼國有資產管理中存在的難點，以強化并夯實基礎管理為前提，不斷創新理念、探索管理新方式。
二、圍繞行政事業性國有資產全生命周期管理順體制、強基礎、建機制
理順管理體制，明確管理職責。條例明確行政事業性國有資產屬于國家所有，實行政府分級監管、各部門及其所屬單位直接支配的管理體制。各級人民政府應當建立健全行政事業性國有資產管理機制，加強對本級行政事業性國有資產的管理，審查、批準重大行政事業性國有資產管理事項。國務院財政部門負責制定行政事業單位國有資產管理規章制度并負責組織實施和監督檢查，牽頭編制行政事業性國有資產管理情況報告；國務院機關事務管理部門和有關機關事務管理部門會同有關部門依法依規履行相關中央行政事業單位國有資產管理職責，制定中央行政事業單位國有資產管理具體制度和辦法并組織實施，接受國務院財政部門的指導和監督檢查；相關部門根據職責規定，按照集中統一、分類分級原則，加強中央行政事業單位國有資產管理，優化管理手段，提高管理效率。
強基礎、建機制，激活并釋放國有資產效能。條例對行政事業性國有資產的配置原則、標準、方式，使用原則，管理及使用人崗位職責，處置情形、程序等全生命周期重大事項進行明確規范。設置“預算管理”一章，對資產配置及收益的預決算制度進行嚴格規范，作為推動形成國有資產全生命周期管理、預算管理、報告制度相互銜接印證的重要基礎。設置“基礎管理”一章，健全包括資產臺賬及會計核算、評估、清查、產權、信息系統在內的完整基礎管理體系。此外，條例還把一些創新的有效經驗法定化，比如資產共享共用機制、鼓勵科技成果轉化，這對有效盤活資產、提升資產效用具有重要引導作用。
三、依托多層次監督體系，防風險、嚴問責
著力構建人大監督、政府監督、財政和審計監督、行業監督相互分工協同的多層次監督體系。條例根據全國人民代表大會常務委員會關于加強國有資產管理情況監督的決定，依法明確了各級人大常委會依托行政事業性國有資產報告強化監督，縣級以上人民政府接受上一級政府監管，縣級以上政府財政部門依法對本級各部門及所屬單位行政事業性國有資產進行監督檢查，縣級以上人民政府審計部門依法對本級行政事業性國有資產管理進行審計監督，各部門應當根據職責對本行業行政事業性國有資產管理依法進行監督。
強化內部控制，重視外部監督。條例明確要求各部門所屬單位負責本單位行政事業性國有資產的具體管理，應當建立和完善內部控制管理制度，切實防范行政事業性國有資產管理風險。此外，條例還特別重視公民、法人或者其他組織的外部監督作用發揮，規定公民、法人或者其他組織發現違反本條例的行為，有權向有關部門進行檢舉、控告；接受檢舉、控告的有關部門應當依法進行處理，并為檢舉人、控告人保密；任何單位或者個人不得壓制和打擊報復檢舉人、控告人。
嚴格責任追究，明確懲處措施。條例明確對四大類禁止性規定設置了差異化的懲處措施，將原為文件層面的約束上升為行政法規層面的約束。通過強化監督和嚴肅問責，堵塞了行政事業性國有資產流失的漏洞，筑牢了行政事業性國有資產安全完整的防護墻。
條例的出臺開啟了行政事業性國有資產依法管理的新篇章，為建立中國特色社會主義行政事業性國有資產治理體系指明了方向，健全了體制機制。隨著行政事業性國有資產理論研究與政策創新協同推進，條例必將在與時俱進中更好地推進國家治理體系和治理能力現代化進程。
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