張曉強：深入理解和貫徹《糧食流通管理條例》 切實維護糧食市場秩序
國家糧食安全政策專家咨詢委員會主任委員 中國國際經濟交流中心常務副理事長、執行局主任 張曉強
日前，國務院公布修訂后的《糧食流通管理條例》（以下簡稱《條例》），提出嚴格政策性糧食管理，強化糧食收購、儲存等環節質量安全監管，明確防止和減少糧食損失浪費，加大違法行為懲處力度等措施。《條例》的修訂出臺，為進一步維護糧食生產經營者和消費者合法權益，維護糧食流通秩序提供了法律依據。
一、《條例》的修訂出臺恰逢其時、意義重大
當今世界正經歷百年未有之大變局，去年以來新冠肺炎疫情沖擊全球，國際形勢日趨復雜，糧食安全的重要性進一步凸顯。習近平總書記強調，要“做好糧食市場和流通的文章”。李克強總理指出，深化和完善糧食流通管理，既要毫不放松抓好政策性收儲，發揮其托底作用；又要保持糧食市場應有的活躍度，切實保護和調動廣大農民種糧積極性。根據黨的十九屆四中全會關于推進國家治理體系和治理能力現代化的精神，新形勢下要積極加強糧食流通管理，搞活糧食流通，迫切需要加快實現從政策治理到法治治理的根本轉變，實現糧食治理制度化。
在此背景下，《糧食流通管理條例》的修訂出臺可謂是恰逢其時，既是既往政策的延續，也是適應新時期糧食流通形勢新變化、新特點、新要求的現實需要，標志著我國糧食流通工作進入更加規范化、法治化的軌道，對提升糧食流通治理能力和治理水平，對維護糧食生產經營者和消費者合法權益、維護糧食市場和價格穩定、保障國家糧食安全具有重要意義。
二、準確理解和把握《條例》修訂的重點和亮點
此次修訂出臺的《條例》，圍繞當前糧食流通管理的短板弱項，聚焦重點問題、突出問題，提出了若干新舉措，有很多新亮點。
（一）重點規范糧食流通管理的短板和弱項
作為我國規范糧食流通活動的專門行政法規，此次修訂出臺的《條例》，具有以下幾個特點。一是明確管理主體。對國家發展改革委、國家糧食和物資儲備局、市場監督管理以及衛生健康等部門的糧食流通監督管理職責進一步明確，避免職能交叉，也防止出現監管的“真空地帶”。二是細化管理對象。對所有從事糧食收購、銷售、儲存、加工的經營者及飼料、工業用糧企業，根據其不同的市場行為，確定了科學、實用的管理辦法。三是豐富管理內容。圍繞糧食流通中的重點領域和關鍵環節，進一步規范糧食經營者的經營活動行為，嚴格政策性糧食管理，強化糧食質量安全監管，增加糧食損失浪費的規制內容。四是完善管理方式。健全市場監測和預警體系，建立糧食經營者信用檔案，進一步加大違法行為的懲處力度，提高糧食經營者守法、誠信意識。同時，對禁止性行為進一步明確，規范相應法律責任。
（二）進一步嚴格政策性糧食管理，穩住糧食安全“壓艙石”
近年來，政策性糧食違法違紀案件時有發生，進一步反映出加大政策性糧食管理仍任重道遠、時刻不能放松。《條例》進一步嚴格政策性糧食管理，明確糧食經營者在從事政策性糧食經營活動中的禁止行為，明確政策性糧食的采購和銷售方式，強化了政策性糧食流通管理各個環節中的監督檢查制度，規定了嚴格、具體的法律責任，持續改進優化政策性糧食管理，全面提升糧食安全保障能力。
（三）進一步優化糧食市場監管，為市場主體撐起“保護傘”
在糧食市場全面放開和糧食市場主體多元化的條件下，容易出現無序競爭的現象，在糧食供求失衡時一些糧食經營者違規收購或者囤積居奇，最終不利于糧食市場的穩定，損害種糧農民和消費者的利益。《條例》深入落實國務院“放管服”的改革精神，加強事中、事后監管，建立糧食經營者信用檔案，明確糧食和儲備行政管理部門、市場監督管理部門的監管措施，進一步規范買賣雙方的交易行為，有效維護糧食市場的良好秩序，營造公平競爭的良好環境，促進糧食市場的健康有序發展。
（四）進一步強化質量安全監管，讓群眾吃上“放心糧”
影響我國糧食質量安全的風險隱患較多，既有糧食源頭影響質量的因素，如土地、水資源污染和重金屬超標等，也有倉儲、加工環節的管理不善，以及物流、運輸方式的不科學等。《條例》進一步強化糧食質量安全監管，建立健全糧食流通質量安全風險監測體系，加強糧食收購、運輸、存儲、出庫等環節監管，確保人民群眾“舌尖上的安全”，進一步滿足人民群眾“吃得好”“吃得營養”“吃得健康”的訴求。
（五）進一步防止和減少糧食損失浪費，耕好節糧減損的“無形良田”
習近平總書記強調，盡管我國糧食生產連年豐收，對糧食安全還是始終要有危機意識，去年以來全球新冠肺炎疫情所帶來的影響更是給我們敲響了警鐘。樹立糧食危機意識，減少糧食損失和浪費，是保障我國糧食安全的重要舉措，是深入實施國家糧食安全戰略的必然要求。《條例》將防止和減少糧食損失浪費作為糧食經營活動的原則要求，明確了防止和減少糧食儲存損耗、運輸損耗等環節的各項措施，鼓勵經營者提高成品糧出品率和副產物綜合利用率，大力開展宣傳教育等，進一步提高節糧減損工作實效，建設“無形良田”，增加糧食有效供給。
（六）進一步加大違法行為懲處力度
《條例》提出要強化監管責任，明確有關監管部門不依法履行糧食流通監管職責的法律責任。加大違法行為懲處力度，對糧食收購企業未按規定備案或提供虛假備案信息、未按國家規定進行質量安全檢驗，糧食儲存企業未按規定進行糧食銷售出庫質量安全檢驗等行為，處以警告或罰款等處罰，提高糧食經營主體違法成本。加強行政處罰與追究刑事責任的銜接，提升監管威懾力，在更高的水平上維護糧食生產者、經營者和消費者的合法權益，規范生產經營活動，促進糧食市場健康運行。
三、貫徹落實《條例》，保障糧食市場健康發展
為確保《條例》順利貫徹實施，切實發揮《條例》在完善糧食宏觀調控、規范糧食經營活動、維護糧食流通秩序、保障國家糧食安全方面發揮的作用，還需在以下幾方面做好工作，保障糧食市場健康發展。
（一）出臺配套政策措施，完善以《條例》為主體的糧食市場管理制度體系
要以《條例》的修訂出臺為契機，推動各地各部門建立健全規范和促進糧食流通以及糧食產業發展的制度體系，尤其是《條例》中修訂的各項制度要形成切實可行的落實措施，并進一步細化具體化，如政策性糧食管理指導意見等。同時，重新梳理現有規章制度，與《條例》不相符的內容應及時修訂或廢止，確保《條例》中的各項規定得到有效落實。
（二）加強糧食市場預警體制機制建設，為貫徹落實《條例》創建必要條件
開展原糧收儲流通動態監測、成品糧監測摸底，對影響糧食安全水平的各種因素進行實時監控，及時報告信息，密切跟蹤市場動態，全面準確掌握市場行情，及時發現苗頭性、傾向性、潛在性問題，確保監測預警工作的全面性、時效性、準確性，為政府決策提供支撐，為消費者、企業等提供信息推送和預警等服務。通過構建基于全產業鏈的一體化監測預警體系，增強相關監管部門信息共享、業務聯動。
（三）強化糧食市場監管，確保《條例》落到實處
要強化完善糧食安全省長責任制考核，充分發揮考核“指揮棒”作用，增強糧食市場宏觀調控能力。建立多部門聯合執法機制，強化糧食市場監管，推進依法管糧，維護公平競爭的市場環境，堅決防止出現壓級壓價、“打白條”等坑農害農現象，堅決打擊囤積居奇、欺行霸市等擾亂市場秩序的行為，依法維護糧食流通市場秩序，確保中央強農惠農富農政策落到實處。
（四）加強《條例》培訓和普法宣傳，提高全民懂法守法維權意識
把《條例》中的重點內容、關鍵措施等，通過編寫通俗易懂的讀物，制作消費者喜聞樂見的視頻，借助電視、廣播、網絡、雜志、報紙等，通過多渠道、多平臺、多形式，讓基層干部和糧食生產經營各主體熟悉新政策、了解新辦法，確保政策能夠不折不扣落地、扎扎實實到位，使全民尊法學法守法用法意識有效增強，有效維護糧食市場秩序，促進糧食市場健康有序發展。