專家解讀｜張建華：完善水下文物保護管理法律制度 推動水下考古高質量發展
國家文物局考古研究中心副主任 張建華
我國海洋貿易歷史悠久，留下了豐富的水下文化遺產資源。雖然我國水下考古事業起步較晚，至今剛剛30多年，但是已經具備了比較完整的機構隊伍和先進的技術實力，初步掌握了我國沿海水域水下文物資源情況，取得“南海Ⅰ號”、“南澳Ⅰ號”、“長江口二號”沉船和北洋水師沉艦“致遠艦”、“經遠艦”“定遠艦”等一批重要水下考古成果。
水下文物保護和考古事業的發展離不開黨和政府的重視支持，離不開法制的保駕護航。我國水下文物保護的專項立法是1989年10月20日國務院第42號令發布施行的《中華人民共和國水下文物保護管理條例》（以下簡稱“《條例》”）。這部行政法規對保護水下文物安全、維護國家文化權益、規范水下考古調查勘探發掘等方面發揮了重要作用。隨著我國經濟社會快速發展，海洋開發和涉水建設蓬勃開展，非法打撈水下文物違法犯罪屢禁不止，水下文物資源安全形勢不容樂觀，《條例》在許多方面已經不適應經濟社會發展和水下文物保護管理需要，亟需進行修訂。
2022年1月23日，國務院總理李克強簽署國務院令，公布修訂后的《中華人民共和國水下文物保護管理條例》，自2022年4月1日起施行，標志著文物法治建設又向前邁進了一大步。新修訂通過的《條例》堅持問題導向，注重需要立法解決的問題，進一步明確了水下文物保護管理體制及政府部門職責，確立了水下文物行政執法機制及執法機構職責，完善了水下文物保護區制度，增加了水下文物保護利用的措施和要求，這些都是水下文物保護管理亟待加強的工作，也是這次修訂的亮點。這次修訂還有一個特點，就是貫徹立法應當明確、具體，增強針對性、適用性、可操作性的原則，比如對水下文物保護區劃定主體、程序、管理措施，發現文物的處理主體、程序、時限、措施等均作了具體細化規定，尤其是健全并細化了水下考古管理的內容，切實增強了法規的科學性和操作性。
對考古活動實施行政審批管理是文物保護法確立的制度，水下文物考古當然也不例外。修訂前的《條例》在第七條對水下考古審批管理作了規定，這條規定有三層意思：一是水下考古勘探和發掘活動要以文物保護和科學研究為目的，這既是文物保護立法的目的，也是考古勘探發掘科學性的體現。二是任何單位或者個人在中國管轄水域進行水下考古勘探或者發掘活動，必須經國家文物局批準。由國務院文物主管部門對領海內考古勘探發掘實行行政審批管理，體現水下文物保護的國家屬性。三是外國國家、國際組織、外國法人或者自然人在中國管轄水域進行水下考古勘探或者發掘活動，必須采取與中國合作的方式進行，向國家文物局提出申請，由國家文物局報經國務院特別許可。由中央人民政府對水下文物涉外考古勘探發掘實行特別許可，這是維護國家主權安全的需要。應當說，對于水下文物的考古勘探發掘管理而言，主要規范要求已經基本涵蓋其中，但是這一條款過于原則。
新修訂的《條例》對涉及水下考古的事項除了保留已有的原則性規定外，還吸收《中華人民共和國考古涉外工作管理辦法》有關規定和實踐經驗作法，進一步作了細致規定，完善了管理范圍，細化了審批條件，明確了審批程序時限。主要體現在四個方面：一是從確保考古工作的主導性、安全性和科學性出發，將水下考古調查、勘探、發掘活動申請主體限定于中方考古發掘資質單位，涉外考古合作主體則限定于有相應研究專家和實際考古工作經歷的專業考古研究機構，而且考古工作取得的水下文物、標本以及考古記錄的原始資料，均歸中國所有。二是進一步明確申請材料內容，包括工作計劃書、資質證書、省級文物部門的意見，中外合作考古的還要提交合作意向書、外方符合申請條件的材料等。三是進一步明確審批程序時限和結果，國務院文物主管部門作出審批決定前應當征求有關科研機構、專家、軍事機關、其他部門的意見，涉外的還要送有關部門審查；對于不涉外的水下考古申請審批時限為30日，準予許可的發給批準文件，不予許可的書面告知并說明理由。
此外，《條例》對在中國管轄水域內進行大型基本建設工程應當事先進行考古調查勘探，對水下文物調查、勘探、發掘結束后的報告提交和文物登記、保管、移交等都作了規定，這些規定填補了水下文物保護管理的空白。總之，《條例》較之修訂前，制度更加完善，內容更加明確，要求更加具體，針對性和操作性更強，必將對加強水下文物的保護管理工作和水下考古事業的高質量發展起到更加積極的保障作用。
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