專家解讀 | 夏莉萍：《中華人民共和國領事保護與協助條例》的意義和亮點

　　外交學院 夏莉萍教授

　　2023年7月，《中華人民共和國領事保護與協助條例》（以下簡稱《條例》）公布。這是當代中國第一部關于領事保護與協助工作的專門立法，回應了新形勢對領事保護與協助工作提出的新要求，具有重要的時代意義。《條例》經長時間醞釀和反復論證，吸納了中國領事保護與協助工作多年摸索的寶貴經驗，亮點紛呈。

　　一、《條例》的意義

　　黨的十八大以來，我國領事保護與協助工作面臨著新形勢和新要求，迫切需要專門立法，《條例》的出臺恰逢其時。

　　人民群眾對領事保護與協助的需求日益增長。當今世界正經歷百年未有之大變局，中國日益走近世界舞臺的中央。中國與世界的關系發生深刻變化。中國在與世界的深度交融中不斷發展壯大，走出國門的中國公民、法人和非法人組織數量不斷增加。從2011年至2019年，海外中國公民人數和中國駐外機構數量迅猛增加，中國內地居民每年出境人數從7000萬人次增至1.75億人次，境外注冊中資機構從1.8萬家增至近5萬家，海外勞務人員和留學人員遍布全球各個角落。與此同時，海外安全形勢日趨復雜，各類傳統與非傳統安全風險交織并存，政局動蕩、武裝沖突、恐怖襲擊、自然災害以及各類意外事故等頻頻發生。海外中國公民和企業面臨的安全風險更趨嚴峻，各種類型的領事保護與協助案件數量逐年增加。以2022年為例，中國外交部和駐外使領館共處置約7萬起領事保護與協助案件，外交部全球領事保護與服務應急熱線12308接聽求助電話近50萬通。

　　黨和政府高度重視領事保護與協助機制建設。“堅持以人民為中心”是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容，是我們開展各項工作的根本遵循。領事保護與協助事關百姓的切身利益，受到黨和政府的高度重視。黨的二十大報告強調要“加強海外安全保障能力建設，維護我國公民、法人在海外合法權益”。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化建設若干重大問題的決定》中分別強調,“運用法律手段維護我國主權、安全、發展利益。強化涉外法律服務，維護我國公民、法人在海外及外國公民、法人在我國的正當權益，依法維護海外僑胞權益”，“構建海外利益保護和風險預警防范體系，完善領事保護工作機制，維護海外同胞安全和正當權益，保障重大項目和人員機構安全”。相關法律體系建設也被外交部列為海外中國平安體系建設的六大支柱之一。在十四屆全國人大一次會議期間，國務委員兼外交部長秦剛就中國外交政策和對外關系回答中外記者提問時表示，“我們將以外交為民為理念，始終將海外中國同胞的冷暖安危放在心頭，將外交為民的責任擔在肩上，加強對海外中國公民和機構的服務和保護，使中外交往更安全、便捷。”

　　做好中國領事保護與協助工作迫切需要專門立法。這主要體現在兩方面：一是需要通過專門立法強化外交部門開展領事保護與協助工作的法律依據，統一社會各界對領事保護與協助工作的認知。依法履責是中國領事保護與協助工作的基本原則。長期以來，中國駐外使領館在開展領事保護與協助工作時，主要依據相關國際公約、雙邊條約、中國和駐在國法規制度等，但在具體實踐中，相關國內立法對于領事保護與協助工作各參與方的職責分工、職責邊界沒有明確。此外，社會各界對這項工作的看法與認識存在差異，甚至誤解。比如，有不少公眾認為領事保護與協助是“萬能的”，中國駐外使領館的外交官和領事官們應該有求必應，能夠幫助解決一切問題。二是中國領事保護與協助實踐長期積累的一些行之有效的做法需要上升到法治層面予以固化，以促進該項工作的長遠發展。自2007年外交部領事保護中心成立以來，在國內各相關部門的積極配合和支持下，外交部和駐外使領館已累計處理近百萬起領事保護與協助案件，在安全預警、預防宣傳、應急處置和機制建設等方面積累了許多寶貴經驗，逐漸摸索出一套成熟做法，具有中國特色的領事保護與協助工作體系正逐步形成。在此背景下，以規范領事保護與協助職務行為為切入點，系統總結和完善多年積累的工作經驗和制度安排，將那些實踐證明行之有效、已被社會大眾廣泛認可的經驗和做法加以全面梳理，并以法律條文的形式加以固化，必將大大促進領事保護與協助工作的良性、可持續發展和效能提升，為更好地應對新時代維護中國公民和機構海外安全及權益的艱巨挑戰提供保障。

　　二、《條例》的亮點

　　《條例》明確了領事保護與協助各參與方的職責分工及在國外中國公民、法人、非法人組織尋求領事保護與協助時的權利與義務，對預防性領事保護及為領事保護與協助工作提供保障等也作出了相應的規定，內容豐富，亮點頗多。

　　首先，《條例》明確了中國駐外外交機構為領事保護與協助工作的主體，并對其相關職責范圍作出了規定。一是負責處置各類領事保護與協助案件。《條例》梳理了在國外中國公民、法人、非法人組織正當權益被侵犯或需要幫助的相關情形，明確了駐外外交機構應當采取的相關措施。二是開展相關安全宣傳預防活動，例如建立安全預警和應急處置機制，開展安全風險評估，發布國外安全提醒，開展安全宣傳、培訓及指導工作等。三是與國內有關部門和地方人民政府加強溝通協調。

　　其次，《條例》規定了各部門和地方政府在參與領事保護與協助相關工作時的職責分工。各部門及地方政府需根據黨中央、國務院規定的職責分工，建立相關工作機制，參與領事保護與協助相關工作，為在國外的中國公民、法人、非法人組織提供必要協助。一是協助外交部和駐外外交機構開展各類領事保護案件處置。二是結合國外安全提醒，根據各自職責提醒有關中國公民、法人、非法人組織在當地做好安全防范、避免前往及駐留高風險國家或者地區。三是做好本領域、本地區在國外或將赴國外人員的安全宣傳和教育培訓工作。

　　第三，《條例》明確了領事保護與協助過程中，在國外中國公民、法人、非法人組織的權利與義務。在國外中國公民、法人、非法人組織正當權益被侵犯或需要幫助時，可以向駐外外交機構尋求幫助，并獲得相應的領事保護與協助。同時，《條例》也明確了在國外中國公民、法人、非法人組織的相關義務，包括應遵守中國及所在國法律，尊重所在國宗教信仰和風俗習慣，做好自我安全防范；根據安全提醒要求，在當地做好安全防范、避免前往及駐留高風險國家或者地區；在請求領事保護與協助時，向駐外外交機構提供能夠證明其身份的文件或者相關信息；得到第三方提供的食宿、交通、醫療等物資和服務的，需支付應由其自身承擔的費用，等等。

　　第四，《條例》對領事登記、安全評估和預警、宣傳教育和培訓等預防性領事保護與協助工作等作了明確規定。一是外交部和駐外使領館要建立平臺供在國外的中國公民、法人、非法人組織預先登記基本信息，以便對其提供領事保護與協助。二是駐外外交機構應當建立領事保護與協助工作安全預警機制，開展安全風險評估，對履責區域內的中國公民、法人、非法人組織開展安全宣傳，指導其開展突發事件應對、日常安全保護等工作。三是外交部和駐外外交機構應當密切關注有關國家和地區安全形勢，根據情況公開發布國外安全提醒。有關部門和地方人民政府要結合安全提醒，根據各自職責提醒有關中國公民、法人、非法人組織在當地做好安全防范，避免前往高風險國家或者地區。四是在國外的中國法人、非法人組織應當建立安全防范和應急處置機制，保障有關經費，加強安全防范教育和應急知識培訓，根據需要配備專門安全管理機構、人員。

　　第五，《條例》為領事保護與協助工作提供必要保障作了規定。《條例》明確了對領事保護與協助工作提供人員、資金保障和人員培訓，鼓勵有關組織和個人為領事保護與協助工作提供志愿服務，鼓勵和支持保險公司、緊急救援機構、律師事務所等社會力量參與領事保護與協助相關工作，豐富領事保護與協助工作的手段。

　　三、愿景與展望

　　《條例》吸納了中國領事保護與協助工作多年摸索所取得的寶貴經驗，為今后開展此項工作奠定了堅實的法律基礎，有利于完善中央、地方、駐外使領館、企業和公民相互聯動的領事保護機制建設。

　　知法是守法的前提。領事保護與協助關乎公民的切身利益。下一步的首要工作是積極開展法治宣傳，讓公眾了解自身在領事保護與協助方面的權利和義務，引導他們正確、理性看待領事保護與協助工作，不斷提升海外安全風險防范意識，提高自我保護能力。

　　立法是基礎，執法是關鍵。領事保護與協助工作各有關方面須按照《條例》認真履責，以各層級協調機制為依托，共同落實風險評估、安全預警和應急處置等各環節工作，才能切實維護好海外中國公民和機構的正當權益。