專家解讀 | 成協中：《煤礦安全生產條例》的主要制度創新
中國政法大學法學院教授 成協中
《煤礦安全生產條例》（以下簡稱《條例》）的出臺，進一步健全了我國礦山安全生產法律法規體系，夯實了煤礦安全生產的法治基礎，對保障礦山安全高質量發展具有重要促進作用。《條例》總結長期以來煤礦安全生產好的經驗做法，在重點突出企業主體責任落實的同時，進一步明確了監管監察部門職責，重點對安全風險治理體制機制、治理程序、責任追究等方面加以建構，是新時代煤礦安全生產依法治理的重大制度創新成果。
一、細化和夯實了煤礦企業的安全生產主體責任
總結近年來我國安全生產領域實踐經驗和事故教訓，企業主體責任不落實是導致事故多發頻發的根本原因。現實中，很多企業將追求更高收益擺在首要位置，對安全生產重視程度不夠，在安全生產管理機構和人員配備、安全投入、重大災害治理和隱患排查治理等方面“走形式”“走過場”，企業主要負責人等相關人員責任“落空”“走虛”，削弱了安全生產基礎工作，表面上人人有責任，實際上人人不落實。因此，新修改的《安全生產法》將“安全生產責任制”修改為“全員安全生產責任制”，重點強調了全員安全生產責任制應當扎根于生產經營的每個環節，突出生產一線的重要性。《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于進一步加強礦山安全生產工作的意見》進一步強調，應當通過落實主要負責人責任、健全安全管理機構以及強化安全基礎管理三個方面強化煤礦企業主體責任。《條例》第二章規定了煤礦企業主體責任及其安全管理制度，明確規定了主要負責人、安全生產管理機構及人員安全生產管理的具體職責。同時鼓勵煤礦企業加大安全生產資金投入、建立健全安全生產教育培訓責任體系、構建風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制、規范設備設施和作業安全管理。通過以上要求督促煤礦企業建立健全安全生產責任體系，真正建立自我約束、持續改進的安全生產內生機制。
二、完善了多元共治的煤礦安全生產治理格局
隨著合作行政的興起，煤礦安全生產領域的公共治理也不再僅依賴政府的單一監管，而是多元主體共治逐漸成為主流。《條例》第二章就煤礦企業的主體責任進行了細致規定，突出強調了煤礦企業安全生產主體責任；第三章是政府以及有關部門煤礦安全生產監管的具體化，明確了有關部門的安全生產監督管理職責；第四章則強化了礦山安全監察機構的監察職責。在煤礦安全生產監督管理領域，實行地方黨政領導干部安全生產責任制。縣級以上地方各級人民政府按“屬地管理、分級負責”原則，對轄區內煤礦安全生產工作實施監督管理。除政府治理和企業的自我規制外，在社會治理層面，《條例》還強調了煤礦安全生產技術服務機構的職責，明確煤礦安全生產技術服務機構依照有關法律法規和國家標準或行業標準的規定開展安全生產技術服務活動，并對出具的報告負責。
三、構建了嚴密高效的監管監察體制
經過多年實踐，我國煤礦安全生產已經形成了“國家監察、地方監管、企業負責”的體制，煤礦安全生產狀況已大為改觀，執法效能不斷提升。《條例》吸收了《煤礦安全監察條例》和《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》中的有益做法，對煤礦安全生產監督管理和監察制度做出了系統設計，形成了嚴密高效的煤礦安全生產監管監察體制。《條例》第三章強化了煤礦安全生產的屬地監管責任，明確了省級人民政府應當按照分級分類監管的原則明確各類煤礦企業的監管主體，并對監管手段作了規定，包括對煤礦建設項目安全設施進行審查和驗收、頒發安全生產許可證、開展監督檢查、建立健全重大事故隱患治理督辦制度、對違法失信煤礦企業和技術服務機構開展失信懲戒等。《條例》第四章對煤礦安全監察制度作了細化規定，明確指出礦山安全監察機構依法履行煤礦安全監察職責，對所轄區域內煤礦安全生產實施監察，對縣級以上地方人民政府煤礦安全生產監督管理工作進行監督檢查；同時明確了礦山安全監察機構的監察方式、執法手段，完善建立信息共享機制以及實行事故分級調查處理的制度規定。
四、搭建了嚴格的法律責任制度
近年來，煤炭價格處于高位運行，部分煤礦企業為追求經濟利益，大肆非法違法生產，部分煤礦甚至存在“屢查屢犯”“屢罰屢犯”的嚴重問題。2023年以來發生的煤礦重特大事故充分表明，亟需設定更加嚴格的法律制度，進一步規范煤礦企業生產建設行為。為強化煤礦企業主體責任落實，形成強有力震懾效應，《條例》第五章嚴格設定了相關主體的法律責任，加重了對煤礦企業及其主要負責人的行政處罰，同時強化了行政處罰的雙罰制度，既處罰企業，又處罰企業相關責任人。除提高了罰款金額外，同時也增加了職業禁入等規定。例如，《條例》第七十二條對煤礦安全生產領域中介服務機構中涉及重大、特別重大煤礦生產安全事故負有責任的主要負責人，設置終身職業禁入。
總體來看，《條例》織密了煤礦企業安全生產主體責任體系，建構了多元共治的監管格局，設定了嚴密高效的法規實施制度和嚴格的法律責任體系，必將為我國礦山安全高質量發展提供更為堅實的法治保障。
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