專家解讀 | 杜群：健全節(jié)水法規(guī)制度 保障國家水安全
杜群（北京航空航天大學(xué)教授、中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會副會長）
《節(jié)約用水條例》（以下簡稱條例）是我國專門規(guī)范節(jié)水活動的行政法規(guī)，對健全全社會節(jié)水的法規(guī)制度、保障國家水安全具有重要意義。
一、條例在立法定位上彰顯保障國家水安全、永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)
節(jié)約用水是解決我國水安全問題的關(guān)鍵舉措。十八大以來，黨中央高度重視治水工作，并把節(jié)水放在治水方針的優(yōu)先位置，推動我國節(jié)水工作取得顯著成效。中國作為用水大國，水資源短缺形勢嚴(yán)峻，供需矛盾突出，節(jié)水工作仍面臨諸多問題，特別是在國家層面缺乏專門節(jié)水立法，節(jié)水管理主要依據(jù)已有的水法等相關(guān)法律法規(guī)，其中關(guān)于節(jié)水的規(guī)定較為零散，難以適應(yīng)新形勢下節(jié)水工作的實際需要。
條例的制定構(gòu)建了水資源法治體系的“節(jié)水”維度，增強了我國水資源法治體系的體系化和完整性。水法作為水資源管理的基本法，將水資源治理大致歸納為水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)、管理和水害防治六大內(nèi)容，第五章共12條規(guī)定了水資源配置和節(jié)約使用的內(nèi)容，均為概括性規(guī)定。條例作為水法的配套行政法規(guī)，明確要求堅持節(jié)水優(yōu)先方針，從取、供、用、排和非常規(guī)水利用等維度對全過程節(jié)水作出了新規(guī)定。
二、條例立足水資源國情、總結(jié)地方治水經(jīng)驗，形成水法規(guī)制度合力
條例立足我國基本水情，針對節(jié)水工作存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，著力構(gòu)建全面系統(tǒng)、科學(xué)合理的節(jié)水制度體系。條例第三章節(jié)水措施，涉及縣級以上人民政府、工業(yè)企業(yè)、公共供水企業(yè)、公共機構(gòu)等法律主體，條文多次使用“法律主體+應(yīng)當(dāng)+法律行為”的義務(wù)性規(guī)范的文義表達(dá)，體現(xiàn)了國家要求相關(guān)法律主體推行節(jié)水措施的決心和以制度剛性擰緊節(jié)水“水龍頭”的法治之策。
條例總結(jié)長期以來節(jié)水工作的豐富實踐，將行之有效的經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為制度規(guī)范。許多省份注重積累節(jié)水優(yōu)秀實踐經(jīng)驗，鼓勵和支持節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新，如廣東省水利廳公布了全省100佳節(jié)水行動優(yōu)秀案例，浙江省水利廳、省節(jié)約用水辦公室發(fā)布《浙江省2021年度“節(jié)水行動十佳實踐案例”名單》。條例充分吸取了地方實踐經(jīng)驗，明確了財政、金融政策支持，鼓勵金融機構(gòu)加大對節(jié)水項目的融資支持力度等要求。
做好與水法等相關(guān)法律、行政法規(guī)的銜接，與其他規(guī)范共同形成制度合力是條例制定的重要考慮和經(jīng)驗之舉。條例作為行政法規(guī)級別的節(jié)水立法規(guī)范，有效彌補了節(jié)水立法方面的制度短板，從立法位階和立法技術(shù)層面對今后不同層級的節(jié)水規(guī)范制定、修改和適用起到指引作用。條例第五章在法律責(zé)任部分也設(shè)計了援引性條款，做好條例和水法、刑法、治安管理處罰法等法律的銜接適用。
三、條例完善各類主體的責(zé)任，強化節(jié)約用水的剛性約束
條例明確了國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國節(jié)水工作、各部門按照職責(zé)分工做好工作的節(jié)水工作機制，為條例的實施提供了行政決策和行政執(zhí)法保障。條例強化了政府及其有關(guān)部門在日常管理、財政保障、監(jiān)督檢查等方面的責(zé)任，要求將節(jié)水目標(biāo)完成情況納入對地方人民政府及其負(fù)責(zé)人考核范圍。同時，條例對政府部門提出了應(yīng)當(dāng)采取經(jīng)濟激勵和創(chuàng)新市場機制措施的要求。例如，健全農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補貼機制和節(jié)水獎勵機制，鼓勵企業(yè)發(fā)展節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新節(jié)水服務(wù)模式，支持開展多種形式的水權(quán)交易，對節(jié)水成績顯著的單位和個人給予表彰獎勵，對符合條件的節(jié)水項目給予補助等。
條例明確了社會主體尤其是市場主體的節(jié)水管理具體責(zé)任，規(guī)定了工業(yè)企業(yè)、公共供水企業(yè)、自建用水管網(wǎng)設(shè)施單位、公共機構(gòu)等市場主體應(yīng)當(dāng)采取的節(jié)水措施，推動其強化節(jié)水方面的注意義務(wù)。條例第五章對使用國家明令淘汰的落后的、耗水量高的技術(shù)、工藝、設(shè)備和產(chǎn)品，以及高耗水工業(yè)企業(yè)用水水平超過用水定額未按期進(jìn)行節(jié)水改造等違法行為，規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任。其中，高耗水工業(yè)企業(yè)用水水平超過用水定額未按期改造且拒不改正的，處10萬元以上50萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，采取限制用水措施或者吊銷取水許可證，這些規(guī)定都可以看出條例對用水無度行為的嚴(yán)格懲處力度。
條例正式實施后，建議在法規(guī)運行的各個環(huán)節(jié)不斷探索，保障條例落實落細(xì)。一是水法修改需做好與條例的銜接，將條例中關(guān)于計量、水價、定額管理等基礎(chǔ)性制度統(tǒng)籌納入水法。二是充分利用水行政執(zhí)法協(xié)作機制，加強節(jié)水工作監(jiān)督檢查，強化節(jié)水法律責(zé)任落實。三是落實條例重點制度，如節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)、合同節(jié)水制度要求，健全節(jié)水政策體系和標(biāo)準(zhǔn)體系，構(gòu)建節(jié)水市場調(diào)節(jié)機制和技術(shù)支撐體系。四是加強宣傳教育，增強公眾節(jié)水法治觀念、推動全民守法。
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