專家解讀 | 王清軍：生態(tài)保護(hù)地區(qū)和受益地區(qū)合作共贏的法治保障
為貫徹落實(shí)黨的二十大關(guān)于完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的要求，國務(wù)院近日出臺了《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》（以下簡稱《條例》），這是我國生態(tài)環(huán)境立法回應(yīng)全面建設(shè)美麗中國的重大舉措，也是生態(tài)文明法治建設(shè)取得的又一項(xiàng)重要成果。《條例》關(guān)于地區(qū)間橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)囊幌盗兄贫纫?guī)定，針對大國跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理難題提供了中國方案、貢獻(xiàn)了中國智慧，這對于踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，促進(jìn)不同區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，探索高水平保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展同步推進(jìn)，全面建設(shè)美麗中國都將產(chǎn)生積極而又深遠(yuǎn)的影響。
一、我國橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的實(shí)踐概況
（一）江河流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)快速發(fā)展
流域是以自然屬性為基礎(chǔ)，自然屬性與社會屬性結(jié)合的一種復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)。在地理學(xué)或者經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上，流域可以分為上下游、左右岸和干支流等地區(qū)。受制于區(qū)位差異、產(chǎn)業(yè)發(fā)展限制以及國家政策不同，流域上下游、左右岸和干支流地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展存在較大差異，迫切要求一定利益補(bǔ)償機(jī)制以解決利益失衡狀況。在上級政府及其職能部門組織協(xié)調(diào)之下，流域上下游、左右岸和干支流地區(qū)相關(guān)地方人民政府之間自主協(xié)商，建立了一個(gè)個(gè)利益衡平、發(fā)展協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)共謀與生態(tài)環(huán)境共建、共治和共享相結(jié)合的流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。繼流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償“新安江模式”取得顯著生態(tài)效益、社會效益與經(jīng)濟(jì)效益之后，在國家政策加持之下，長江黃河主要支流、赤水河、東江、灤河、酉水、淥水、滁河等跨20多個(gè)省界流域（河段）相繼建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，有力推動了各個(gè)流域生態(tài)環(huán)境綜合治理以及不同地區(qū)綠色低碳發(fā)展。
（二）長江、黃河全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)逐漸成型
長江、黃河是中華民族的母親河，具有特殊的政治定位和重要法律地位。國家高度重視長江、黃河流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作。在長江流域，2018年，國家財(cái)政部等頒發(fā)《中央財(cái)政促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)修復(fù)獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施方案》，按照“早建早補(bǔ)、早建多補(bǔ)、多建多補(bǔ)”要求，對長江經(jīng)濟(jì)帶11個(gè)省（市）之間建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)政策。2023年—2024年，湖北省分別與湖南省、江西省簽署長江流域（湘鄂段）橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議、長江流域（鄂贛段）橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，標(biāo)志著長江流域橫向生態(tài)保護(hù)機(jī)制建設(shè)正式進(jìn)入新階段。在黃河流域，2020年，國家財(cái)政部等頒發(fā)《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施方案》，遵循“保護(hù)責(zé)任共擔(dān)、流域環(huán)境共治、生態(tài)效益共享”原則，圍繞促進(jìn)黃河流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善、推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用兩個(gè)核心，支持引導(dǎo)沿黃九省（區(qū)）各地區(qū)加快建立全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2021年—2024年，山東河南先后簽署了黃河流域（豫魯段）橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，推動黃河流域同心協(xié)力保護(hù)黃河生態(tài)環(huán)境的良好格局。
（三）重要生態(tài)要素以及重要生態(tài)功能區(qū)域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)大膽創(chuàng)新
森林、濕地等重要生態(tài)要素以及重要生態(tài)功能區(qū)域在減緩氣候變化、控制水土流失和土地退化、保護(hù)生物多樣性以及實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共處等方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。森林、濕地等重要生態(tài)要素和重要生態(tài)功能區(qū)域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制也在努力探索之中，極大促進(jìn)了森林、濕地等重要生態(tài)要素以及重要生態(tài)功能區(qū)域的保護(hù)與開發(fā)利用。較為典型的主要有，2018年《重慶市實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償提高森林覆蓋率工作方案（試行）》，在明確全市森林覆蓋率指標(biāo)基礎(chǔ)上，在森林覆蓋率達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域與未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域之間建立自愿交易平臺，采用市場化手段或者補(bǔ)償協(xié)議方式實(shí)施橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，極大提高了該市森林覆蓋率。
（四）重大引調(diào)水工程對口協(xié)作機(jī)制建設(shè)日臻成熟
重大引調(diào)水工程能夠?yàn)樗Y源短缺的受水區(qū)提供源源不斷的可靠水源，從而滿足他們生活用水、生態(tài)用水以及部分生產(chǎn)用水需求，在極大改善受水區(qū)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，也為他們經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供源源不斷動力和生態(tài)環(huán)境承載力。以南水北調(diào)對口協(xié)作機(jī)制為例，“十三五”以來，國家發(fā)展改革委等部門深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于南水北調(diào)工作的重要論述，全面貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，積極推動京津兩市與鄂豫陜?nèi)∩钊雽?shí)施《丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)對口協(xié)作工作方案》，緊緊圍繞保水質(zhì)、強(qiáng)民生、促轉(zhuǎn)型這一主線，扎實(shí)推進(jìn)南水北調(diào)中線工程水源地地區(qū)保護(hù)生態(tài)環(huán)境、推動產(chǎn)業(yè)升級和發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)、改善公共服務(wù)等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，京津兩市累計(jì)安排協(xié)作資金約40億元左右，有力保障了“一庫清水永續(xù)北送”，南水北調(diào)對口協(xié)作機(jī)制建設(shè)取得明顯成效。
二、《條例》建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的必要性
（一）有效協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展以及全面建設(shè)美麗中國的制度保障
通過建立健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，生態(tài)保護(hù)地區(qū)和受益地區(qū)，流域上下游、左右岸、干支流地區(qū)等不同區(qū)域之間實(shí)現(xiàn)了良性互動，前者獲得了一定的經(jīng)濟(jì)利益回報(bào)，后者獲得了相應(yīng)的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，因?yàn)槔娼粨Q而使不同區(qū)域各自利益得到滿足，且使共同利益或者整體利益得以有效增進(jìn)，客觀上能夠促進(jìn)不同區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》明確指出，不斷完善橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)利益回報(bào)就會持續(xù)性激勵(lì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)、流域上游地區(qū)深入推進(jìn)綠色低碳發(fā)展，全面提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，不斷增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，如此一來，美麗河湖、美麗山川、美麗鄉(xiāng)村就會相繼涌現(xiàn)，全面建成美麗中國自然水到渠成。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)的意見》明確指出，深化橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，為全面建成美麗中國提供堅(jiān)實(shí)制度保障。
（二）有效鞏固橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)成果的內(nèi)在要求
制度實(shí)踐層面，在流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償“新安江模式”引領(lǐng)下，各地蓬勃開展的實(shí)踐探索逐漸形成了以生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償為抓手，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為根本，以優(yōu)勢互補(bǔ)為基礎(chǔ)，以綠色發(fā)展為路徑，以體制機(jī)制建設(shè)為保障，以互利共贏為目標(biāo)的制度新范式，有效破解了大國跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理面臨的特有難題。在政策制度層面，我國相繼頒行《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施方案》《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動計(jì)劃》《關(guān)于推進(jìn)丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)對口協(xié)作工作的通知》等，初步搭建了我國橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度框架體系。為鞏固現(xiàn)有橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的重要成果，有必要全面系統(tǒng)總結(jié)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償成熟經(jīng)驗(yàn)，將經(jīng)過實(shí)踐驗(yàn)證、行之有效的政策制度盡快上升為行政法規(guī)層面予以固化，盡快從“政策之治”轉(zhuǎn)向“法律之治”，才能有效保障各方預(yù)期利益，實(shí)現(xiàn)受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)之間的良性互動。
（三）主動回應(yīng)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐面臨問題的客觀需要
實(shí)踐探索表明，橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償涉及到中央與地方在橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域的事權(quán)與支出責(zé)任劃分等重大議題；涉及到生態(tài)保護(hù)地區(qū)和受益地區(qū)或者流域上下游、左右岸、干支流地區(qū)的利益訴求差異以及信任合作脆弱等疑難問題；涉及到不同政府職能部門之間分工基礎(chǔ)之上的協(xié)作困難等議題，上述任一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，就會導(dǎo)致橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制難以建立，業(yè)已建立的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制難以有效運(yùn)行。從解決實(shí)踐難點(diǎn)、痛點(diǎn)和堵點(diǎn)出發(fā)，迫切需讓橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制在法治軌道上有序運(yùn)行，如此才能使橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制成為一個(gè)“有效激勵(lì)與有力約束相互結(jié)合”的組織法行為法機(jī)制，一種“地方利益與共同利益相互促進(jìn)”的利益分配機(jī)制，一種“分配正義與矯正正義相互補(bǔ)充”的空間正義實(shí)現(xiàn)機(jī)制。
三、《條例》橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度規(guī)定的主要內(nèi)容
（一）明確規(guī)定建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的國家義務(wù)
《環(huán)境保護(hù)法》《森林法》《濕地保護(hù)法》《長江保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》等國家法律針對建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的國家義務(wù)先后均作出了規(guī)定，但總體上存在著體系化不足、指向性不明、可操作性不強(qiáng)等問題。《條例》在全面梳理國家法律規(guī)定基礎(chǔ)之上，明確提出建設(shè)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制過程中存在著兩項(xiàng)國家義務(wù)，一是國家指導(dǎo)義務(wù)，二是國家鼓勵(lì)義務(wù)。《條例》還明確了國家義務(wù)履行的具體路徑。其中，國家指導(dǎo)義務(wù)有賴于國務(wù)院及其職能部門實(shí)施制度供給以及組織、協(xié)調(diào)等行政指導(dǎo)活動而得以履行；國家鼓勵(lì)義務(wù)可以通過中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、通報(bào)表彰、項(xiàng)目優(yōu)先安排等行政措施而得以履行。為了有效完成橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)目標(biāo)進(jìn)度，《條例》同時(shí)要求上級政府及其職能部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合生態(tài)保護(hù)實(shí)際需要，提前介入，積極斡旋、居中協(xié)調(diào)，加快推動下級地方政府之間建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。
（二）明確規(guī)定橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的適用范圍
談及橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)倪m用范圍，人們更多將其與流域進(jìn)行掛鉤。實(shí)際上，橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償適用范圍較為廣泛。《條例》根據(jù)國家法律政策規(guī)定精神，結(jié)合各地實(shí)踐探索，采用“列舉+概括+強(qiáng)調(diào)”的法技術(shù)方式，細(xì)化了橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)倪m用范圍。其中，江河流域上下游、左右岸、干支流所在地區(qū)的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐，以“新安江模式”為代表，從流域生態(tài)系統(tǒng)的整體出發(fā)，結(jié)合自身自然稟賦和區(qū)位優(yōu)勢，建立了“成本共擔(dān)、利益共享、合作共治”的流域橫向補(bǔ)償模式。一些地區(qū)針對森林、濕地等重要生態(tài)要素或者重要生態(tài)功能區(qū)域開展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐探索，也取得了不錯(cuò)的生態(tài)效果和社會效果，《條例》也將探索的創(chuàng)新舉措及時(shí)予以固化。為了持續(xù)性激勵(lì)重大引調(diào)水工程水源地政府及民眾生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，有效調(diào)動受水區(qū)支持水源地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主動性，國家相繼建立了系列重大引調(diào)水工程對口協(xié)作機(jī)制，《條例》希望通過資金補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、對口協(xié)作等方式，實(shí)現(xiàn)水源地與受水區(qū)的共建、共治和共享。
（三）明確規(guī)定橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的主要內(nèi)容
所謂橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議（以下簡稱補(bǔ)償協(xié)議）是指，在上級政府及其職能部門指導(dǎo)之下，以平等協(xié)商為基礎(chǔ)，以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，以補(bǔ)償資金支付或利益交換為核心，生態(tài)保護(hù)地區(qū)和受益地區(qū)相關(guān)地方政府簽署的具有法律約束力的區(qū)域合作協(xié)議。它具有主體特定性、地位平等性、目的行政性、利益交換性、協(xié)議要式性等特征。補(bǔ)償協(xié)議構(gòu)成了橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制唯一的制度載體，標(biāo)志著生態(tài)環(huán)境“行政治理”向“契約治理”的重大轉(zhuǎn)向。按照《條例》規(guī)定，補(bǔ)償協(xié)議主要內(nèi)容包括補(bǔ)償范圍、生態(tài)保護(hù)目標(biāo)、生態(tài)保護(hù)責(zé)任、補(bǔ)償方式、協(xié)議期限以及違約責(zé)任等。在協(xié)商約定補(bǔ)償協(xié)議的主要內(nèi)容時(shí)，相關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)綜合考慮生態(tài)保護(hù)現(xiàn)狀、保護(hù)治理成本投入、生態(tài)保護(hù)成效以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)政承受能力等因素。當(dāng)然，在不損害國家利益、社會公共利益以及第三人利益的情形下，相關(guān)人民政府也可就各自關(guān)心議題作出特別約定。
（四）明確規(guī)定了補(bǔ)償協(xié)議的履行規(guī)則
協(xié)議履行是補(bǔ)償協(xié)議法律效果的最集中體現(xiàn)，也是實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償協(xié)議目標(biāo)的主要手段。一旦簽訂補(bǔ)償協(xié)議，相關(guān)地方就必須嚴(yán)格履行。但各方主體履行補(bǔ)償協(xié)議的側(cè)重點(diǎn)是不同的，其中，生態(tài)保護(hù)地區(qū)履行協(xié)議的側(cè)重點(diǎn)在于，聚焦生態(tài)保護(hù)目標(biāo)以及各項(xiàng)監(jiān)測、評判指標(biāo)，落實(shí)各項(xiàng)生態(tài)保護(hù)措施，加大生態(tài)保護(hù)力度；受益地區(qū)履行協(xié)議的側(cè)重點(diǎn)在于，按照約定補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及補(bǔ)償進(jìn)度相關(guān)安排等，積極支付補(bǔ)償資金或者主動對接履行其它補(bǔ)償方式。一旦補(bǔ)償協(xié)議履行過程中發(fā)生了爭議，《條例》授權(quán)相關(guān)人民政府通過自主協(xié)商方式解決履行爭議，這一規(guī)定顯然非常有利于盡快修補(bǔ)他們之間的信任、合作關(guān)系。但自主協(xié)商方式也有缺陷，因?yàn)檫@種方式?jīng)]有外力適當(dāng)介入，造成爭議解決的實(shí)效性、權(quán)威性等存在不足。為此，《條例》明確規(guī)定，若相關(guān)地方人民政府之間無法自行協(xié)商解決爭議，需要報(bào)請共同的上一級人民政府協(xié)調(diào)解決。由共同的上一級政府介入補(bǔ)償協(xié)議履行爭議解決，基于權(quán)威性而形成的調(diào)解、裁決方案容易得到高度尊重和切實(shí)履行。
此外，《條例》還就補(bǔ)償協(xié)議續(xù)簽規(guī)則作出了明確規(guī)定。
良法是善治的前提，但徒法不足以自行。《條例》的落地生根，取決于中央政府及其職能部門如何圍繞行政指導(dǎo)、轉(zhuǎn)移支付、績效考核等手段打好協(xié)同“組合拳”，更取決于生態(tài)保護(hù)地區(qū)和受益地區(qū)、流域上下游地區(qū)“綠水青山就是金山銀山”“共治共建共享”等理念的深入人心，取決于跨行政區(qū)域相關(guān)地方人民政府生態(tài)環(huán)境合作治理、系統(tǒng)治理活動的常態(tài)化開展，離不開社會公眾以及新聞媒體的不懈監(jiān)督。
（王清軍系華中師范大學(xué)法學(xué)院教授）
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