財政部門適用公平競爭審查制度培育新質(zhì)生產(chǎn)力的實踐與發(fā)展

（作者：北京市昌平區(qū)財政局公平競爭審查調(diào)研組

王淑紅 蘇青 劉強 王道菊 黃晉）

習(xí)近平同志強調(diào)指出，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力是推動高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求和重要著力點。在當(dāng)前全球化競爭日益激烈的背景下，培育新質(zhì)生產(chǎn)力、塑造高質(zhì)量發(fā)展新優(yōu)勢已成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的核心任務(wù)。新質(zhì)生產(chǎn)力是以科技創(chuàng)新為核心驅(qū)動，通過技術(shù)革命性突破、生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置、產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型升級形成的新型生產(chǎn)力形態(tài)，其核心在于打破傳統(tǒng)路徑依賴，通過市場競爭激發(fā)創(chuàng)新活力。它契合新發(fā)展理念，代表了生產(chǎn)力發(fā)展的先進(jìn)方向，是推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級與可持續(xù)增長的關(guān)鍵力量。

然而，我國市場建設(shè)領(lǐng)域仍存在一些亟待解決的深層次問題，不利于培育和發(fā)展以創(chuàng)新驅(qū)動為核心的新質(zhì)生產(chǎn)力。地方保護(hù)主義和市場分割現(xiàn)象屢禁不止，要素市場發(fā)育程度相對不足，市場監(jiān)管規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性仍需進(jìn)一步提升。這些問題對培育新質(zhì)生產(chǎn)力形成了一定制約，主要表現(xiàn)為行政性干預(yù)行為對要素自由流動和市場主體創(chuàng)新能力的掣肘，尤其是地方保護(hù)、行業(yè)壁壘以及歧視性政策等問題依然突出。

公平競爭審查制度作為一項關(guān)鍵制度工具，通過有效約束政府“有形之手”，能夠有力破除市場分割和地方保護(hù)，降低制度性交易成本，強化市場在資源配置中的決定性作用，同時推動公共服務(wù)質(zhì)量提升和創(chuàng)新活力釋放。這一制度的實施，將為新質(zhì)生產(chǎn)力的培育營造更加公平、高效、開放的市場環(huán)境，助力經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。自2016年6月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》（國發(fā)〔2016〕34號）以來，我國公平競爭審查制度逐步完善。在2016年至2018年間，我國公平審查制度建立并初步實施，確立了“4項標(biāo)準(zhǔn)、18不得”的審查框架；在2019年至2021年間，公平競爭審查制度進(jìn)一步推進(jìn)和完善，公平競爭審查制度禁止的18類行為細(xì)化為55種情形，同期還通過《優(yōu)化營商環(huán)境條例》以進(jìn)一步推動公平競爭審查機(jī)制完善；2022年至今，公平競爭審查制度進(jìn)入深化實施階段，《反壟斷法》進(jìn)行了修訂，將公平競爭審查制度上升為法律層面的事前規(guī)制工具，《公平競爭審查條例》隨后于2024年6月通過，以進(jìn)一步規(guī)范審查工作，推動制度法治化，為優(yōu)化營商環(huán)境和建設(shè)全國統(tǒng)一大市場提供制度保障。

為全面落實我國公平競爭審查制度，各地財政部門積極建立健全審查機(jī)制，將公平競爭審查全面融入法治建設(shè)體系。多地財政部門將涉財政事項政策措施從制定到實施的全流程納入競爭中性審查框架，以法治化手段打破行政性壟斷的隱形壁壘，尤其是在政府采購、財政獎補、稅收優(yōu)惠、政府投資基金以及PPP項目等關(guān)鍵領(lǐng)域，創(chuàng)新性地建立預(yù)警機(jī)制，對可能扭曲市場競爭的政策條款實施分類分級管理。這些審查機(jī)制有效提升了政策措施制定的透明度和科學(xué)性，為營造公平、高效的市場競爭環(huán)境提供了有力保障。

財政部門強化實施公平競爭審查制度有助于發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，形成同新質(zhì)生產(chǎn)力更相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系。一是實施公平競爭審查制度能夠通過清理和規(guī)范妨礙公平競爭的政策措施，為新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展?fàn)I造了更加公平、透明、可預(yù)期的政策環(huán)境。這種環(huán)境有助于打破行政性壟斷和市場壁壘，保障各類市場主體平等獲取創(chuàng)新資源，激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新活力和動力。二是實施公平競爭審查制度能夠促進(jìn)創(chuàng)新要素的自由流動和優(yōu)化配置。實施公平競爭審查制度通過破除地方保護(hù)和市場分割，使得技術(shù)、人才、資金等創(chuàng)新要素能夠更加順暢地流向新質(zhì)生產(chǎn)力領(lǐng)域，為新技術(shù)的研發(fā)、新產(chǎn)業(yè)的培育和新模式的探索提供了充足的要素支持。三是實施公平競爭審查制度有助于構(gòu)建更加完善的產(chǎn)業(yè)鏈條，并通過促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)的公平競爭，推動產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的協(xié)同發(fā)展和創(chuàng)新，提高產(chǎn)業(yè)鏈的整體效率和競爭力，為新質(zhì)生產(chǎn)力的培育和發(fā)展提供有力支撐。

當(dāng)前，財政部門適用公平競爭審查制度仍面臨一定的挑戰(zhàn)。首先，各地財政部門對涉財政事項政策措施的“自我審查”存在差異化審查結(jié)果，這影響了公平競爭審查規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。其次，地方財政競爭關(guān)系給各地涉財政事項政策措施的公平競爭審查工作帶來了一定的影響。第三，部分?jǐn)M出臺的涉財政事項政策措施的立法依據(jù)位階仍然不高，缺乏法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院規(guī)定等高位階法律文件作為依據(jù)。第四，部分地區(qū)財政部門在擬出臺政策措施起草說明中未對重要條款作詳細(xì)說明和特別解釋，缺乏必要性和可行性分析等。第五，一些地方財政部門在絕大多數(shù)制發(fā)的政策措施中也沒有對實施期限給予明確規(guī)定，缺乏動態(tài)管理和實施效果評估等科學(xué)化分析程序。

有鑒于此，有必要從以下五個方面進(jìn)一步完善我國公平競爭審查制度，因地制宜促進(jìn)發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力：

一是加快統(tǒng)一公平競爭審查實施機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)。公平競爭制度是實現(xiàn)資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化的重要保障。當(dāng)前，《公平競爭審查條例》和《公平競爭審查條例實施辦法》已正式施行，這為我國保護(hù)和促進(jìn)公平競爭、建設(shè)全國統(tǒng)一大市場提供了堅實的法治保障。下一步有必要加快制定《公平競爭審查指引》，補強“自我審查”機(jī)制的不足，并結(jié)合公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)和各地落實公平競爭審查的情況，補充公平競爭審查違法案例，完善公平競爭審查例外情形適用場景，促進(jìn)公平競爭審查工作，從而更好地培育新質(zhì)生產(chǎn)力、防止排除限制競爭的政策措施出臺。

二是進(jìn)一步捋順地方財政競爭關(guān)系。首先，強化地方政府競爭發(fā)展模式下的產(chǎn)業(yè)、財政獎補等政策的公平競爭審查，努力消除全國統(tǒng)一大市場的人為障礙。其次，強調(diào)以公平、合理和無歧視為原則制定產(chǎn)業(yè)政策，明確產(chǎn)業(yè)政策的實現(xiàn)目標(biāo)、使用條件、范圍和實現(xiàn)效果，以普惠代替特惠，維護(hù)公平市場競爭環(huán)境。第三，突出全國統(tǒng)一大市場下產(chǎn)業(yè)政策的國家主導(dǎo)作用，地方產(chǎn)業(yè)政策服務(wù)于國家產(chǎn)業(yè)政策，地方產(chǎn)業(yè)政策與區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展協(xié)同。

三是完善擬出臺涉財政事項政策措施的立法依據(jù)。首先，完善擬出臺涉財事項政策措施的立法依據(jù)，才能保證政策措施出臺于法有據(jù)。各地財政部門應(yīng)審慎考慮市場與政府的邊界，處理好市場與政府的關(guān)系，將有限的財政資源投入到基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、高等教育、科技創(chuàng)新等領(lǐng)域，從而更好發(fā)揮政府作用，彌補市場失靈。其次，加快促進(jìn)擬出臺的涉財政事項政策措施與行業(yè)法律等銜接。例如，在教育領(lǐng)域，應(yīng)注意與《教育法》等上位法律的銜接；在科研支持領(lǐng)域，應(yīng)注意與《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》等上位法律的銜接；在老舊城區(qū)改造領(lǐng)域，擬出臺政策措施應(yīng)注意與《城市房地產(chǎn)管理法》等上位法律的銜接；涉及中小企業(yè)促進(jìn)的，擬出臺的涉財政事項的政策措施應(yīng)當(dāng)注意與《中小企業(yè)促進(jìn)法》等法律和地方性法規(guī)的銜接。第三，積極推動地方層面立法工作。考慮到在當(dāng)前快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化過程中，各地區(qū)在城市綜合治理、民生保障等方面還缺乏一些具體制度，有必要結(jié)合涉財政事項政策措施公平競爭審查中發(fā)現(xiàn)的情況推進(jìn)各地區(qū)地方法規(guī)制定和完善的各項工作，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，為地方經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展提供法治支撐和保障。

四是進(jìn)一步詳細(xì)說明和解釋政策措施的重要條款。建議在擬議政策措施的起草說明中詳細(xì)解釋重要條款，特別是那些在相關(guān)市場內(nèi)影響或者可能影響公平競爭的重要條款，能夠使各起草單位拉緊增進(jìn)社會總福祉但不以犧牲公平競爭為代價這根弦，從而避免出現(xiàn)政府部門不當(dāng)干預(yù)市場機(jī)制進(jìn)而扭曲競爭的可能性。

五是明確規(guī)定涉財政事項政策措施的實施期限。與法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定相比，涉財事項政策措施存在一定的技術(shù)性、專事專辦等特點。階段性動態(tài)調(diào)整應(yīng)當(dāng)成為完善該類政策措施的當(dāng)然之舉。為此，有必要明確涉財政事項政策措施的實施期限并通過評估以動態(tài)調(diào)整，保證該類政策措施的先進(jìn)性和時效性以強化其實施效果。